十八屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革。這無(wú)疑為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)政策暖風(fēng)，同時(shí)也預(yù)示著固廢產(chǎn)業(yè)將面臨發(fā)展的“新機(jī)遇”。固廢產(chǎn)業(yè)中最為活躍的當(dāng)屬垃圾焚燒行業(yè)，去年，《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》和《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》等相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)諸多利好，垃圾焚燒市場(chǎng)成為業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的焦點(diǎn)。

2013年10月19日，中國(guó)固廢網(wǎng)聯(lián)合上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院、上海環(huán)境集團(tuán)有限公司以“垃圾焚燒路在何方”為主題，舉辦了“2013（首屆）上海固廢熱點(diǎn)論壇”，并聯(lián)合多家企業(yè)共同發(fā)起成立了“中國(guó)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)促進(jìn)聯(lián)盟”，希望以企業(yè)責(zé)任為合力，共同推動(dòng)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。論壇主要圍繞垃圾焚燒面臨的問(wèn)題與困惑展開(kāi)深入探討，討論主要共識(shí)形成了固廢網(wǎng)聚焦：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書(shū)》系列之四十五。

政策利好，2013年以來(lái)垃圾焚燒項(xiàng)目呈現(xiàn)了“大躍進(jìn)”發(fā)展的局面。眾多企業(yè)紛紛進(jìn)軍垃圾焚燒領(lǐng)域，項(xiàng)目簽約和啟動(dòng)的數(shù)量與速度令人驚嘆。然而垃圾焚燒的異軍突起掩蓋不了存在的問(wèn)題：垃圾焚燒補(bǔ)貼機(jī)制不完善、技術(shù)存在爭(zhēng)議、排放標(biāo)準(zhǔn)不斷提升、選址抗議此起彼伏等等同樣不容忽視，也在提醒著地方政府和垃圾焚燒企業(yè)思考如何引領(lǐng)行業(yè)向更好的方向發(fā)展。

一、 垃圾焚燒處理現(xiàn)狀

在全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，生活垃圾焚燒作為集中處理生活垃圾的有效途徑之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊缺的大城市逐漸興起。政策利好，垃圾焚燒處理引來(lái)了資本市場(chǎng)的追捧及眾多企業(yè)的關(guān)注，在爭(zhēng)議中保持快速發(fā)展。

1. 我國(guó)生活垃圾處理市場(chǎng)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2001年至2011年，我國(guó)生活垃圾年清運(yùn)量呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)。自2006年至2011年，年清運(yùn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，年增長(zhǎng)量約為300萬(wàn)噸，年增長(zhǎng)率約為3%。2012年，全國(guó)設(shè)市城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到84.8%。全國(guó)657多座設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量1.71億噸，有各類(lèi)生活垃圾處理設(shè)施701座，處理能力為48萬(wàn)噸/日，無(wú)害化處理量約為1.45億噸/年。

2011年城市生活垃圾處理主要方式為填埋、焚燒、堆肥。其中衛(wèi)生填埋繼續(xù)穩(wěn)居主導(dǎo)地位，已建547座衛(wèi)生填埋場(chǎng)，在建505座，填埋比例占生活垃圾總量的66.79%，近年來(lái)基本保持穩(wěn)定。

垃圾堆肥處理技術(shù)持續(xù)處于萎縮低迷時(shí)期，2011年底，全國(guó)共建有綜合處理11座，在建堆肥廠(chǎng)2座，僅有1%的生活垃圾采用堆肥處理技術(shù)。

而垃圾焚燒處理已成為行業(yè)熱點(diǎn)，在爭(zhēng)議中保持快速發(fā)展。2011年建成109座垃圾焚燒廠(chǎng)，在建49座，其中已建焚燒能力約9.4 萬(wàn)噸/日，在建焚燒能力約4.5 萬(wàn)噸/日，有17.25%的垃圾采用焚燒方式，5 年內(nèi)上升7個(gè)百分點(diǎn)。

垃圾焚燒憑借其設(shè)施占地較省、穩(wěn)定化迅速、減量效果明顯、臭味控制容易、余熱可以利用等優(yōu)點(diǎn)，成為目前大城市垃圾處理的理性選擇。

2. 垃圾焚燒處理利好政策頻發(fā)

2012年出臺(tái)的兩項(xiàng)重大扶持政策更加推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)進(jìn)入更加快速的發(fā)展通道：4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，到2015年全國(guó)城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無(wú)害化處理總能力的35%，其中東部地區(qū)達(dá)到48%以上。這是國(guó)家首次將垃圾焚燒作為主要處理方式，并將其所占比例作出明確要求。

3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》，通知明確規(guī)定，噸垃圾焚燒發(fā)電280度以?xún)?nèi)執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元，超過(guò)部分按當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行。 該政策規(guī)范了以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)格，直接利好企業(yè)，也被譽(yù)為垃圾焚燒行業(yè)走向規(guī)范化的里程碑。

2013年，雖未出臺(tái)垃圾焚燒行業(yè)直接政策，但相關(guān)環(huán)保政策頻頻出臺(tái)，也為垃圾焚燒行業(yè)帶來(lái)重大利好。

近日召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，明確指出要“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革”，并提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府采購(gòu)公共服務(wù)”；此前如環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)常務(wù)會(huì)議“研究推進(jìn)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”等政策，都從不同角度對(duì)環(huán)保服務(wù)業(yè)，尤其是固廢技術(shù)設(shè)施升級(jí)、發(fā)展模式創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府采購(gòu)服務(wù)等做了詳細(xì)規(guī)定，促使行業(yè)進(jìn)入一個(gè)井噴式發(fā)展的“新階段”。8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》中提出，近三年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增速15%以上，到2015年總產(chǎn)值達(dá)到4.5萬(wàn)億元。這一意見(jiàn)的出臺(tái)，預(yù)示著固廢產(chǎn)業(yè)將面臨發(fā)展的“新機(jī)遇”，獲得更大的市場(chǎng)空間，形成一股產(chǎn)業(yè)“新動(dòng)力”。

3. 垃圾焚燒處理市場(chǎng)持續(xù)火熱

2013年，在國(guó)家利好政策與規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)垃圾焚燒持續(xù)走熱，生活垃圾焚燒項(xiàng)目遍地開(kāi)花，上馬速度空前加快。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年9月份，內(nèi)地建成并投入運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)約159座、總處理規(guī)模14.5萬(wàn)噸、總裝機(jī)約3000MW。其中僅2013年上半年，全國(guó)垃圾焚燒項(xiàng)目招標(biāo)數(shù)量就多達(dá)80個(gè)，較去年同期增加近2倍。業(yè)內(nèi)預(yù)測(cè)，今明兩年將有逾700億元的垃圾焚燒項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，“十二五”期間全國(guó)將新建垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)384座。

環(huán)保上市公司競(jìng)相擴(kuò)大融資，利用資本優(yōu)勢(shì)，發(fā)力垃圾發(fā)電。光大國(guó)際、桑德環(huán)境、永清環(huán)保、南海發(fā)展、城投控股、華西能源、盛運(yùn)股份、泰達(dá)股份等多家上市公司加緊布局垃圾發(fā)電業(yè)務(wù)，發(fā)力投建垃圾發(fā)電項(xiàng)目。

二、 垃圾焚燒處理存在問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，垃圾焚燒處理仍面臨諸多問(wèn)題：政府職能混淆、補(bǔ)貼機(jī)制不完善、技術(shù)爭(zhēng)議、標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、惡性競(jìng)爭(zhēng)普遍存在，尤其在選址方面引發(fā)眾多民意抗?fàn)帯绱朔N種，客觀(guān)上掣肘著垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。

1. 政府職能混淆

垃圾處理屬于市政公用事業(yè)，地方政府是其責(zé)任主體。在實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)后，地方政府向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，企業(yè)為政府提供公共服務(wù)，兩者之間的界面關(guān)系是服務(wù)關(guān)系，而非管理關(guān)系。在垃圾處理領(lǐng)域，政府很多時(shí)候還在運(yùn)用計(jì)劃體制下行業(yè)管理的思路來(lái)管理服務(wù)企業(yè)，職能的混淆衍生出諸多問(wèn)題。

目前在垃圾焚燒行業(yè)，政府的公共管理是缺位的，法律制定與執(zhí)行不到位。社會(huì)管理是皮，公共服務(wù)是毛，皮之不存毛將焉附？社會(huì)管理如果缺失，公共服務(wù)水平便很難提高。焚燒廠(chǎng)頻遇“鄰避效應(yīng)”，便是社會(huì)管理不到位的惡性循環(huán)顯象。

2. 監(jiān)管機(jī)制有待探索

當(dāng)前，我國(guó)垃圾焚燒廠(chǎng)的監(jiān)管主要靠企業(yè)的自律或者社會(huì)責(zé)任。政府環(huán)保監(jiān)管缺位嚴(yán)重；環(huán)保部門(mén)或者是建設(shè)部門(mén)監(jiān)管，有監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有相應(yīng)能力，既無(wú)專(zhuān)業(yè)人員配備，也沒(méi)有設(shè)備，更無(wú)專(zhuān)門(mén)資金。因此，未來(lái)如何對(duì)垃圾焚燒廠(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管也還需要做進(jìn)一步的探索。

3. 垃圾發(fā)電補(bǔ)貼機(jī)制被指“蹺蹺板”

被譽(yù)為對(duì)企業(yè)有重大利好的垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼政策，在實(shí)施中引來(lái)企業(yè)諸多質(zhì)疑，被視為“蹺蹺板游戲”。

一般來(lái)說(shuō)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的收入包含垃圾處理服務(wù)費(fèi)和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼兩部分。以成都某項(xiàng)目為例，BOT合同上簽訂上網(wǎng)電價(jià)價(jià)格為每千瓦時(shí)0.5元，去年價(jià)格政策出臺(tái)后，上網(wǎng)電價(jià)上漲到了每千瓦時(shí)0.65元，可是增加的這部分電費(fèi)卻從垃圾處理服務(wù)費(fèi)中扣除了。而且，根據(jù)去年年底發(fā)改委出臺(tái)的增值稅“即征即退”政策，上網(wǎng)電價(jià)先繳納增值稅，待通過(guò)環(huán)保部相關(guān)審查后，才能再將稅額退換給企業(yè)，這無(wú)疑又增加了企業(yè)拿到優(yōu)惠補(bǔ)貼的難度。

垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼目前在垃圾焚燒項(xiàng)目的收入結(jié)構(gòu)里是一個(gè)“蹺蹺板”，是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。電價(jià)補(bǔ)貼相當(dāng)于中央政府補(bǔ)貼地方政府，對(duì)運(yùn)營(yíng)商而言反而增加了麻煩，增加了交易成本，如補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間延遲、滯后等。此外，垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼將來(lái)應(yīng)是呈減少趨勢(shì)的，垃圾處理最終要?dú)w于誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)，不能只靠中央政府補(bǔ)貼。

4. 技術(shù)存在爭(zhēng)議

目前垃圾焚燒行業(yè)在國(guó)內(nèi)異軍突起，但應(yīng)該采用何種方式進(jìn)行焚燒，業(yè)界的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止。據(jù)了解，垃圾焚燒主流工藝主要包括爐排爐、流化床，兩種技術(shù)分別存在一定的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展?fàn)t排爐技術(shù)已較為成熟，且適合大規(guī)模焚燒，在歐美國(guó)家得到廣泛使用，單臺(tái)最大處理量達(dá)到1200噸/天。流化床技術(shù)作為國(guó)內(nèi)自主研發(fā)技術(shù)，也日趨成熟，尤其在對(duì)垃圾熱值不高地區(qū)和與污泥等固廢協(xié)同處理地區(qū)有較好的適應(yīng)性。

統(tǒng)計(jì)顯示，截至2012年底我國(guó)投入運(yùn)行的生活垃圾發(fā)電廠(chǎng)142座，采用爐排爐技術(shù)77座，流化床技術(shù)59座，其他技術(shù)6座。
 
垃圾焚燒的技術(shù)選擇應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，并拿出務(wù)實(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，但我國(guó)垃圾焚燒的用戶(hù)與業(yè)主很多卻無(wú)法拿出真正的數(shù)據(jù)，間接導(dǎo)致了垃圾焚燒行業(yè)的混亂。

5. “鄰避事件”時(shí)有發(fā)生

經(jīng)過(guò)這些年全國(guó)轟轟烈烈的“反焚燒”活動(dòng)的洗禮，應(yīng)該說(shuō)，越來(lái)越多的人特別是稍有理性和現(xiàn)實(shí)思考的人認(rèn)識(shí)到：焚燒是必須的。但對(duì)于怎么燒，在哪兒燒，還存在諸多爭(zhēng)議。

在垃圾焚燒項(xiàng)目加速上馬的同時(shí)，“鄰避效應(yīng)”還在持續(xù)。垃圾焚燒廠(chǎng)項(xiàng)目的選址與開(kāi)工飽受公眾的質(zhì)疑與反對(duì)，并往往從單一的環(huán)境維權(quán)，釀成社會(huì)公共事件。如2013年7月，針對(duì)廣州市第五資源熱力電廠(chǎng)（花都垃圾焚燒項(xiàng)目）擬選址獅嶺鎮(zhèn)事件，當(dāng)?shù)財(cái)?shù)千人上街抗議。

三、 垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

1. 垃圾焚燒項(xiàng)目趨于大型化、園區(qū)化

國(guó)內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目將趨于大型化、園區(qū)化，主要推動(dòng)因素有兩方面：

一是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目選址難，好不容易找到一個(gè)場(chǎng)所就把它做大，所以目前我國(guó)垃圾焚燒廠(chǎng)建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，日處理規(guī)?？筛哌_(dá)2000噸~3000噸，甚至是5000噸。

二是經(jīng)濟(jì)效益的推動(dòng)。由于生活垃圾焚燒技術(shù)較復(fù)雜、投資大，技術(shù)應(yīng)用的門(mén)檻較高，不僅需要以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為支撐，而且還需要有一定的規(guī)模效應(yīng)，使得垃圾焚燒余熱具有較好的發(fā)電收益，才能保障生活垃圾焚燒廠(chǎng)的順利運(yùn)營(yíng)。垃圾焚燒廠(chǎng)規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)效益就越好，因此政府和企業(yè)都有促使垃圾焚燒廠(chǎng)大型化發(fā)展的推動(dòng)力。

2. 垃圾焚燒技術(shù)爭(zhēng)議趨于理性

“無(wú)論黑貓白貓，能將垃圾處理好的技術(shù)就是好貓”。近年來(lái)，對(duì)于垃圾焚燒技術(shù)爭(zhēng)議一直未間斷，其中爐排爐和流化床是爭(zhēng)論的重點(diǎn)之一。但越來(lái)越多的人對(duì)于兩種技術(shù)的爭(zhēng)議與認(rèn)識(shí)逐漸趨于理性化。

爐排爐垃圾焚燒技術(shù)是國(guó)外發(fā)達(dá)成熟技術(shù)，已有近百年歷史，目前在我國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位。流化床焚燒技術(shù)是國(guó)內(nèi)自主研發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)，經(jīng)過(guò)企業(yè)、設(shè)備廠(chǎng)家十多年的實(shí)踐和完善提高，技術(shù)已漸成熟。從其燃燒機(jī)理看，燃燒更充分徹底，且起爐和停爐較為方便，對(duì)垃圾熱值不高地區(qū)和與污泥等固廢協(xié)同處理地區(qū)有較好的適應(yīng)性。

在實(shí)際應(yīng)用中，可根據(jù)垃圾特點(diǎn)及當(dāng)?shù)氐木唧w情況，選擇更加適宜的垃圾焚燒處理技術(shù)。

3. 標(biāo)準(zhǔn)將不斷提升

近年來(lái)，我國(guó)垃圾焚燒廠(chǎng)污染物排放超標(biāo)屢見(jiàn)不鮮。隨著垃圾焚燒技術(shù)和環(huán)境保護(hù)、污染防治的要求不斷提高，對(duì)我國(guó)污染物排放提出了新的要求，我國(guó)現(xiàn)行的《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GWKB3-2001）已經(jīng)難以適應(yīng)新的要求。因此，國(guó)家對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，于2010年11月發(fā)布了《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見(jiàn)稿），但截至目前還未正式發(fā)行。

目前北京、上海、廣州等地已經(jīng)走在了垃圾焚燒污染物排放控制的前列，制訂了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，所有指標(biāo)均嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

隨著標(biāo)準(zhǔn)的提升，現(xiàn)有的垃圾焚燒廠(chǎng)可能要進(jìn)行技術(shù)改造，增加末端煙氣處理等設(shè)施。這樣一來(lái)勢(shì)必會(huì)增加垃圾焚燒費(fèi)用，有些地方可能會(huì)由于調(diào)價(jià)導(dǎo)致項(xiàng)目數(shù)量變少，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，整個(gè)行業(yè)的價(jià)格水平會(huì)有所提高，也是有利于行業(yè)發(fā)展的。

標(biāo)準(zhǔn)的提升為生活垃圾焚燒項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理樹(shù)立了新的標(biāo)桿，它有利于我國(guó)生活垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期和健康發(fā)展，也給有實(shí)力的相關(guān)固廢企業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展或兼并機(jī)遇。但標(biāo)準(zhǔn)提升對(duì)焚燒產(chǎn)業(yè)的影響是有限的。因?yàn)樗诤艽蟪潭壬弦呀?jīng)被提前消化，新建焚燒項(xiàng)目基本上都已經(jīng)執(zhí)行類(lèi)似的高標(biāo)準(zhǔn)。

4. 垃圾焚燒市場(chǎng)面臨“洗牌”

我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電進(jìn)入投資階段，其巨大的市場(chǎng)空間吸引了各路資本競(jìng)相涌入，通過(guò)投資與并購(gòu)等渠道在這場(chǎng)盛宴中分一杯羹。中國(guó)水業(yè)、中鐵一局、寶鋼節(jié)能、三菱重工等多方投資主體均宣布進(jìn)軍垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域。

資本的高需求與差異性也加劇了行業(yè)內(nèi)的兼并購(gòu)。一些中小型企業(yè)面臨上市遇阻與融資困難，為了獲得投資回報(bào)與業(yè)務(wù)發(fā)展，選擇被上市企業(yè)并購(gòu)。而已經(jīng)上市的企業(yè)，超募資金充裕，尋找好的固廢項(xiàng)目進(jìn)行高溢價(jià)并購(gòu)，交易雙方實(shí)現(xiàn)共贏。如盛運(yùn)股份收購(gòu)中科通用，南海發(fā)展收購(gòu)創(chuàng)冠環(huán)保等。

5. 群體性事件逐漸接近尾聲

雖然垃圾由焚燒引發(fā)“鄰避事件”還時(shí)有發(fā)生，但伴隨著對(duì)垃圾焚燒的理性認(rèn)識(shí)，此類(lèi)事件已逐漸接近尾聲。這一改變?cè)从谄髽I(yè)、媒體、政府的共同推動(dòng)。

企業(yè)在垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)由以前的高調(diào)宣傳，改為近年的低調(diào)而務(wù)實(shí)的積極推進(jìn)；媒體輿論報(bào)道由以前的多元化報(bào)道，改為近年的以正面引導(dǎo)和宣傳為主；政府部門(mén)由以前的被動(dòng)應(yīng)對(duì)、適度引導(dǎo)，改為近年的政策先行、積極指導(dǎo)。

就“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急不是考慮“垃圾該不該焚燒處理”、“焚燒廠(chǎng)選在哪里”等問(wèn)題，而是要考慮如何減小垃圾焚燒的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，最終緩解居民與垃圾焚燒廠(chǎng)的矛盾，避免“鄰避事件”的頻繁發(fā)生。

四、 垃圾焚燒處理市場(chǎng)前景

1. 十年發(fā)展黃金期

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為未來(lái)至少還有10年，是垃圾焚燒發(fā)展的黃金時(shí)期。雖然爭(zhēng)議依然存在，但總的發(fā)展基調(diào)仍會(huì)是以焚燒和填埋作主線(xiàn)，其他設(shè)施為輔的國(guó)家規(guī)劃建設(shè)布局。

就區(qū)域來(lái)分，焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線(xiàn)，向其他地區(qū)輻射，即以東部地區(qū)最為集中，其次是中部地區(qū)，然后是西南地區(qū)，最后是東北和西北地區(qū)，呈扇形發(fā)展的布局。

對(duì)于未來(lái)垃圾焚燒的發(fā)展格局，可用兩組數(shù)字概括：“四五六”和“三三三”。

“四五六”格局，即“十二五”新增的垃圾處理設(shè)施，焚燒占到四成；其中，東部地區(qū)的比重占到五成，項(xiàng)目的數(shù)量占52.7%，項(xiàng)目的規(guī)模也占到五成，54.8%；此外，新建的投資規(guī)模占了六成，盡管從國(guó)家的布局來(lái)看是占56%，實(shí)際上設(shè)施的比例經(jīng)簡(jiǎn)單測(cè)算已經(jīng)達(dá)到了65%～67%。目前，“四五六”的格局現(xiàn)已基本形成。

“三三三”格局，即到“十二五”末，垃圾焚燒處理項(xiàng)目達(dá)到300個(gè)左右；形成30萬(wàn)噸的處理規(guī)模，每個(gè)項(xiàng)目平均處理規(guī)模為1000噸；目前垃圾焚燒處理比例已經(jīng)達(dá)到18～20%，未來(lái)這個(gè)數(shù)字可以達(dá)到30%。

2. 農(nóng)村市場(chǎng)廣闊

數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國(guó)657多座設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量1.71億噸。恰如當(dāng)前我國(guó)水務(wù)行業(yè)只服務(wù)了約4億城市人口，還有9億人沒(méi)有享受到服務(wù)。垃圾處理行業(yè)也是一樣，目前我國(guó)農(nóng)村垃圾幾乎處于無(wú)序化處理狀態(tài)，小城鎮(zhèn)垃圾污染嚴(yán)重。

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，垃圾收集范圍的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村垃圾焚燒將有巨大市場(chǎng)空間。

此外，伴隨著國(guó)內(nèi)一二線(xiàn)城市垃圾處理市場(chǎng)飽和，在當(dāng)前環(huán)境治理需求如此迫切情況下，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的垃圾處理市場(chǎng)將會(huì)呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，環(huán)保企業(yè)快速進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村垃圾處理市場(chǎng)。如上海環(huán)境集團(tuán)、桑德環(huán)境、光大國(guó)際等已開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目業(yè)務(wù)。

3. 垃圾焚燒企業(yè)“走出去”

經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模迅速擴(kuò)大。面對(duì)垃圾焚燒市場(chǎng)的全球化發(fā)展和國(guó)內(nèi)垃圾焚燒處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)趨于飽和的態(tài)勢(shì)，越來(lái)越多的企業(yè)將目光投向國(guó)際市場(chǎng)。

中國(guó)垃圾焚燒兩種主流技術(shù)都已發(fā)展較成熟，對(duì)于東南亞等發(fā)展中國(guó)家有較好的適應(yīng)性。這些地區(qū)目前垃圾焚燒市場(chǎng)幾乎處于空白，未來(lái)市場(chǎng)發(fā)展前景較好。此外，國(guó)家也一直在鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)“走出去”，這是一個(gè)很好的時(shí)機(jī)。

4. 二次市場(chǎng)待“挖掘”

以中國(guó)的人口密度和過(guò)去20多年的高速工業(yè)化發(fā)展造成的環(huán)境壓力，垃圾填埋的壓力會(huì)越來(lái)越大，老的填埋場(chǎng)很快會(huì)填滿(mǎn)，新的填埋場(chǎng)很難找到地方。但是原生垃圾還會(huì)源源不斷運(yùn)來(lái)，即便經(jīng)過(guò)垃圾焚燒還會(huì)有焚燒產(chǎn)生的爐渣和飛灰需要填埋，用地依然會(huì)很緊張。

今后，垃圾焚燒未來(lái)不但要燒原生垃圾，還會(huì)將已經(jīng)填埋的垃圾挖出來(lái)燒，以解決填埋場(chǎng)用地難尋的問(wèn)題，同時(shí)也可以騰出庫(kù)容。隨著垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址難度增大，未來(lái)焚燒廠(chǎng)應(yīng)該都建在填埋場(chǎng)附近。每一個(gè)填埋場(chǎng)就是一個(gè)潛在的垃圾焚燒廠(chǎng)，目前僅有垃圾填埋廠(chǎng)的城市，將來(lái)可能都會(huì)做垃圾焚燒。

此外，目前我國(guó)已有的100多座垃圾焚燒廠(chǎng)都面臨技術(shù)升級(jí)改造問(wèn)題，有些廠(chǎng)可能會(huì)推倒重新建設(shè)，這也將是一個(gè)很大市場(chǎng)。

目前我國(guó)有些垃圾焚燒廠(chǎng)技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等不完善，存在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格提升的潛在空間。當(dāng)前垃圾焚燒服務(wù)價(jià)格從幾十塊到上百塊都有，而最終服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高會(huì)產(chǎn)生成倍的單價(jià)提高。垃圾焚燒市場(chǎng)的總量是由“量”和“價(jià)”共同決定的，所以，垃圾服務(wù)市場(chǎng)未來(lái)還有一個(gè)比較大的空間。

垃圾焚燒企業(yè)要做到用事實(shí)說(shuō)話(huà)，讓老百姓放心，老百姓的心理容量放開(kāi)了以后，垃圾焚燒市場(chǎng)的發(fā)展才會(huì)真正的加速起來(lái)。

五、 垃圾焚燒發(fā)展的呼吁

1. 政府干好自己的事

垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化尚處于初級(jí)階段，作為垃圾處理的責(zé)任主體，政府的職能轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。城市垃圾處理是市政公用性事業(yè)的重要領(lǐng)域，政府有三項(xiàng)職能：公共服務(wù)職能、宏觀(guān)調(diào)控職能與社會(huì)管理職能。

首先是公共服務(wù)管職能，政府有義務(wù)、有責(zé)任將垃圾處理實(shí)現(xiàn)無(wú)害化、穩(wěn)定化。2013年7月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府花錢(qián)讓社會(huì)來(lái)提供服務(wù)，不僅能精簡(jiǎn)公務(wù)員，也能提高服務(wù)效率。我國(guó)市政公共服務(wù)外部化是必然趨勢(shì)，最終環(huán)境公共服務(wù)將會(huì)由企業(yè)進(jìn)行提供。

政府的宏觀(guān)調(diào)控職能對(duì)垃圾焚燒發(fā)電影響頗深，政府的政策鼓勵(lì)與補(bǔ)貼機(jī)制有力地推動(dòng)了垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)。為了改變能源機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)從政府宏觀(guān)調(diào)控層面鼓勵(lì)垃圾焚燒發(fā)電。另一方面，垃圾資源化的措施大多不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性，需要政府調(diào)控干預(yù)，具體表現(xiàn)為各種形式的財(cái)稅補(bǔ)貼。而政府調(diào)控須有度，調(diào)控與補(bǔ)貼的平衡點(diǎn)是使其具體措施具備經(jīng)濟(jì)合理性的基本要求。垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼政策是政府宏觀(guān)調(diào)控的有力體現(xiàn)，改變了垃圾處理處置的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，大大活躍了垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)。但目前垃圾發(fā)電補(bǔ)貼也存在質(zhì)疑，宏觀(guān)調(diào)控中的尺度把握，還需要來(lái)自國(guó)家調(diào)控部門(mén)的智慧。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，環(huán)保監(jiān)管與規(guī)劃管理等屬于政府的社會(huì)管理職能。社會(huì)服務(wù)采購(gòu)依據(jù)經(jīng)濟(jì)合同，社會(huì)管理必須依法進(jìn)行，必須具備法律基礎(chǔ)，垃圾焚燒中的選址規(guī)劃、煙氣排放、臭氣控制等一系列問(wèn)題，都需要制定相關(guān)法律規(guī)劃或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

以上三種政府在垃圾處理上的職能，于目標(biāo)、實(shí)施主體、管理層次、管理手段等方面都存在不同程度的問(wèn)題：公共服務(wù)責(zé)任迷失，資源調(diào)控虛高，社會(huì)管理缺位。而今后，公共服務(wù)采購(gòu)的范圍和深度會(huì)提高，垃圾資源化是宏觀(guān)調(diào)控的最終方向，環(huán)保社會(huì)管理越來(lái)越嚴(yán)格，公眾輿論力量也越來(lái)越強(qiáng)大。在上述趨勢(shì)下，政府的職能轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行，政府與企業(yè)的關(guān)系亟需調(diào)整和理順。

2. 將規(guī)劃做到位

垃圾焚燒廠(chǎng)的建設(shè)需要統(tǒng)籌考慮、合理規(guī)劃。

一是要積極發(fā)展有余熱回收的垃圾焚燒處理，提高垃圾余熱利用效率。對(duì)于生活垃圾焚燒廠(chǎng)余熱利用，需要突破單一發(fā)電模式，推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)，提高余熱利用效率，為節(jié)能減排做出更大貢獻(xiàn)。 

二是對(duì)于生活垃圾焚燒廠(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，需要突破針對(duì)單一生活垃圾的局限性。與生活垃圾特性類(lèi)似的工業(yè)垃圾，大件垃圾，農(nóng)林生物質(zhì)類(lèi)垃圾如秸稈，城市污水廠(chǎng)污泥以及醫(yī)療垃圾（經(jīng)過(guò)消毒滅菌）等可統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)固體廢棄物集約化焚燒處理。

3. 通過(guò)協(xié)議解決標(biāo)準(zhǔn)不斷提高問(wèn)題

垃圾焚燒排放標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期來(lái)看肯定會(huì)提高，但目前垃圾焚燒項(xiàng)目大多為BOT項(xiàng)目，合同通常為二、三十年，在這么長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)要使排放標(biāo)準(zhǔn)不發(fā)生變化概率是很低的。標(biāo)準(zhǔn)的提高，投資運(yùn)營(yíng)商可能需要更新設(shè)備，改造工藝，運(yùn)營(yíng)成本增加。

這也意味著政府長(zhǎng)期采購(gòu)垃圾處理服務(wù)要能應(yīng)付這些因素的變化。現(xiàn)狀卻是很多BOT合同較粗糙，對(duì)于諸如排放標(biāo)準(zhǔn)的變化約定不明，“屆時(shí)再商量”，這樣可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不下去。

不過(guò)諸如標(biāo)準(zhǔn)提高的問(wèn)題是可以通過(guò)協(xié)議和約定回避風(fēng)險(xiǎn)的。如果政府服務(wù)的采購(gòu)者是理性的，愿意為諸如排放標(biāo)準(zhǔn)提高這樣兩方都難以控制的因素買(mǎi)單，而且在合約里面也能夠預(yù)先做一些比較具有操作性安排的話(huà)，對(duì)垃圾焚燒行業(yè)或者某個(gè)企業(yè)不會(huì)產(chǎn)生致命影響。同時(shí)，我們應(yīng)該去引導(dǎo)政府如何科學(xué)合理的對(duì)付這些長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

4. 建立聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)

電力行業(yè)有很多標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是垃圾發(fā)電行業(yè)相對(duì)來(lái)說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)的制定比較滯后。除了主要的幾個(gè)指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)，比如污染物的控制排放標(biāo)準(zhǔn)等，具體標(biāo)準(zhǔn)還未發(fā)布。

垃圾焚燒廠(chǎng)建設(shè)涉及設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)、技術(shù)難點(diǎn)等方方面面的問(wèn)題，隨著垃圾焚燒項(xiàng)目的密集啟動(dòng)，尤其是外地項(xiàng)目數(shù)量的增大，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目公司管理難度加大，使得企業(yè)需要考慮技術(shù)管理的效率和統(tǒng)一性問(wèn)題，制定企業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。很多企業(yè)都在著手建立自己的標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于垃圾焚燒行業(yè)與居民生活密切相關(guān)，也引發(fā)諸多“鄰避事件”。企業(yè)也需要加強(qiáng)服務(wù)規(guī)范，建立相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)促進(jìn)聯(lián)盟將整合一批優(yōu)秀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)合理的“垃圾焚燒聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)”，達(dá)成行業(yè)共識(shí)，作為樣板促進(jìn)垃圾焚燒行業(yè)品牌和企業(yè)品牌的提升及長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

5. 積極技術(shù)創(chuàng)新

垃圾焚燒設(shè)備、工藝等多個(gè)環(huán)節(jié)存在創(chuàng)新需求?！按蜩F還需自身硬”。企業(yè)若想在行業(yè)保持領(lǐng)先，也離不開(kāi)技術(shù)創(chuàng)新。目前國(guó)內(nèi)垃圾焚燒技術(shù)裝備水平跟歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距，國(guó)內(nèi)企業(yè)要不斷去追求更高更新的技術(shù)。

6. 提升企業(yè)責(zé)任

每個(gè)垃圾焚燒企業(yè)從自身出發(fā)可以做什么呢？可能包含內(nèi)部外部?jī)煞矫妫瑥膬?nèi)部來(lái)說(shuō)要規(guī)范運(yùn)作，企業(yè)自身應(yīng)該負(fù)起責(zé)任，扎扎實(shí)實(shí)的做好每一個(gè)項(xiàng)目，不斷完善和提升技術(shù)，保持較高的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)外要體現(xiàn)出公開(kāi)透明，加強(qiáng)交流跟互動(dòng)。對(duì)社會(huì)要做到信息透明，體現(xiàn)出企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任，主動(dòng)與社會(huì)溝通交流，創(chuàng)造一種和諧的關(guān)系，企業(yè)之間要避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，互通有無(wú)。

7. 主導(dǎo)社會(huì)引導(dǎo)

在社會(huì)溝通上，垃圾焚燒企業(yè)應(yīng)該優(yōu)先走出去。公眾所反對(duì)的是垃圾選址，并不只是垃圾焚燒，只是突出表現(xiàn)在垃圾焚燒上。在我國(guó)，由垃圾焚燒引發(fā)的“鄰避事件”，主要的發(fā)生地點(diǎn)是北京、上海、廣州、深圳等大型核心城市。有分析認(rèn)為，印度、巴西、菲律賓等國(guó)家反對(duì)垃圾焚燒廠(chǎng)建設(shè)-主要是撿破爛的人，影響了他們生計(jì)；中國(guó)近年來(lái)也出現(xiàn)反對(duì)垃圾焚燒，主要是住別墅的人，擔(dān)心影響房產(chǎn)升值。

其實(shí)，垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)已經(jīng)非常成熟，環(huán)保方面已經(jīng)沒(méi)有技術(shù)障礙，所以輿論導(dǎo)向很重要。政府、專(zhuān)家、企業(yè)應(yīng)該共同發(fā)揮宣傳教育、輿論引導(dǎo)的作用。政府方面應(yīng)該發(fā)揮好中國(guó)特色的輿論特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，加大科普宣傳力度。專(zhuān)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)垃圾處理技術(shù)的深入研究，能夠拿出足夠科學(xué)依據(jù)來(lái)說(shuō)服民眾。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與群眾的溝通，設(shè)立開(kāi)放日，接受民眾的監(jiān)督。媒體、記者應(yīng)該意識(shí)到輿論宣傳引導(dǎo)的重要作用，更科學(xué)、全面地開(kāi)展宣傳報(bào)道。

編輯：劉永麗