2017年以來，受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項目相比前一階段數(shù)量有所下滑；與此對應(yīng)的是，政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。

2017年以來，受PPP尤其純政府付費類PPP被大幅抑制的影響，十年期及以上的環(huán)衛(wèi)PPP項目相比前一階段數(shù)量有所下滑；與此對應(yīng)的是，政府采購服務(wù)類環(huán)衛(wèi)項目的平均年限也從1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。這與地方政府對國家出臺的一系列政府采購服務(wù)政策理解不到位不無關(guān)系。不論是對于企業(yè)還是政府，尤其從促進環(huán)衛(wèi)市場化，促進專業(yè)服務(wù)效率提升和產(chǎn)業(yè)集約度提高的角度出發(fā)，合同期限下降都將產(chǎn)生不利影響。

一．102號文關(guān)于合同期限不超過3年的表述并不是新概念

2019年11月審議通過、2020年3月1日施行的《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部102號文）對政府購買服務(wù)項目期限的表述為，“政府購買服務(wù)合同履行期一般不超過1年；在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務(wù)合同?！?/span>

不少地方政府受此文件影響，將本來可以更長的環(huán)衛(wèi)項目期限限定在1+2年之內(nèi)，實際上是對政策制定的初衷缺乏深入理解。

盡管財政部102號文對于合同期限的表述相較2015年的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》屬于新增內(nèi)容，但并不是一個新的概念。

財政部在2017年頒布的87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中規(guī)定，“地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。購買主體應(yīng)當(dāng)按照批準的預(yù)算執(zhí)行，從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排購買服務(wù)資金。購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)?！?/span>

因此，財政部102號文是對項目期限應(yīng)當(dāng)和預(yù)算相匹配這一要求的明確和延續(xù)，并不是重新對項目期限進行要求。

二．對項目期限進行限定的初衷是防止基建項目變相舉債

對項目期限進行明確的初衷，87號文指出，是為了“制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財政金融風(fēng)險”。實質(zhì)上， 87號文、102號文等政策制定的初衷，主要針對的對象是以政府購買服務(wù)名義變相舉債的基建融資，通過重新明確政府購買服務(wù)的“基本服務(wù)”、“先有預(yù)算，后購買服務(wù)”和“納入指導(dǎo)性目錄”的三個基本原則，來規(guī)范政府基建融資的“偏門”行為。

環(huán)衛(wèi)項目具有輕工程強運營屬性，較少的工程量決定了環(huán)衛(wèi)企業(yè)不太可能通過做高工程造價去獲取更高利潤并增大風(fēng)險增加政府財政負擔(dān)，算不上是102號文、87號文等政策的主要防范對象。其實類似的，環(huán)衛(wèi)PPP的純政府付費由于其強烈的運營屬性和極少的工程量，也與背負隱性債務(wù)聲明的市政道路、景觀河道類的純政府付費PPP有本質(zhì)的區(qū)別，可惜也同樣被財政部金融司的92號文和10號文所誤傷。

三．經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更易產(chǎn)生長期限項目

盡管受政策影響地方政府總體上在逐步調(diào)低政府采購服務(wù)環(huán)衛(wèi)項目期限，仍有一些地方政府對政策的認知是清晰的。

2018-2020年5月底，全國共有1073個中標(biāo)的環(huán)衛(wèi)項目的合同期限在3年以上（不含3年整），在此之中有673個環(huán)衛(wèi)項目的期限處于3-6年之間。這1073個環(huán)衛(wèi)項目分布在全國278個城市，其中77個城市3年期以上環(huán)衛(wèi)項目數(shù)量超過10個，東莞、福州、肇慶、佛山四城3年期以上環(huán)衛(wèi)項目在40個以上，且集中于3-10年區(qū)間內(nèi)。此外，北上廣深也均有3年期以上的環(huán)衛(wèi)項目中標(biāo)，共計28個。在102號文施行后的2020年3-5月，市場發(fā)布了55個期限超過3年的環(huán)衛(wèi)招標(biāo)信息，分布在廣東（12個）、江蘇（9個）、山東（6個）、河南（5個）、福建（3個）等地。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)側(cè)面反映出，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更容易出現(xiàn)期限超過3年的環(huán)衛(wèi)項目。這些地區(qū)對102號文的內(nèi)涵把握更為準確，對輕資產(chǎn)環(huán)衛(wèi)項目期限方面的硬性約束較少。

四．環(huán)衛(wèi)項目期限過短會對行業(yè)產(chǎn)生不利影響

環(huán)衛(wèi)市場化成功的標(biāo)志是長期平穩(wěn)優(yōu)質(zhì)運行。PPP的減少和縮短購買服務(wù)期限的環(huán)衛(wèi)合同并不利于環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展和效率的提升，長期來看，反而會產(chǎn)生成本升高、效率下降、環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展緩慢等不良后果。

在期限較長的環(huán)衛(wèi)項目中，企業(yè)有動力加大機械化投入，并可以通過長期持續(xù)地優(yōu)化作業(yè)方案，進一步抵消掉一部分成本上漲。如果頻繁招標(biāo)更換新的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，則：

1.環(huán)衛(wèi)企業(yè)由于合同期限短，不會在機械化方面有大的投入，大比例短周期項目的出現(xiàn)將導(dǎo)致行業(yè)整體機械化率進程的遲滯；

2.企業(yè)在投標(biāo)項目報價時，會按照招標(biāo)時的成本進行測算，其價格隨通脹每年都會上漲，而長期限項目則可以在數(shù)年內(nèi)將價格限定在較低水平，有助于減輕政府財政負擔(dān)、減少交易成本；

3.新中標(biāo)企業(yè)需要重新熟悉項目當(dāng)?shù)厍闆r，這個磨合的過程一般在2到3個月，在此期間效率可能低于原企業(yè)，產(chǎn)生一定低效浪費；

4.新中標(biāo)企業(yè)將在人員方面重新進行優(yōu)化，盡管一般合同中會對環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障內(nèi)容進行約定，但仍不排除一段時期后環(huán)衛(wèi)工人失業(yè)或應(yīng)用的權(quán)益得不到保障，這并不符合國家穩(wěn)就業(yè)保民生的大政方針。

5.整體而言，較短的期限不利于產(chǎn)業(yè)對接資本市場獲得更低的融資成本，降低了環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的吸引力，制約了人才、資金、技術(shù)的聚集和裂變，阻礙了行業(yè)的發(fā)展速度。

編輯：李丹