當(dāng)前，快速增長(zhǎng)的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術(shù)落后、效率低下等問(wèn)題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場(chǎng)化改革已成必然趨勢(shì)，將垃圾處理任務(wù)分配給政府、組織和個(gè)人是未來(lái)發(fā)展模式的首選。

何謂PPP

PPP（公私合作模式）模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國(guó)的啟動(dòng)可以追溯到20世紀(jì)80年代，2002年，隨著原建設(shè)部在特許經(jīng)營(yíng)改革方面的推進(jìn)，PPP在垃圾焚燒領(lǐng)域逐步得到普及。2013年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出鼓勵(lì)政府采購(gòu)公共服務(wù)以來(lái)，各部委加強(qiáng)了在此方面的改革力度，尤其是財(cái)政部對(duì)于PPP的推進(jìn)，并為此專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》。

目前國(guó)內(nèi)討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，需要財(cái)政資金參與投資并有清晰的責(zé)任與權(quán)利的約定，能較大程度實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和利益合理分擔(dān)原則的一種特殊關(guān)系。廣義的PPP是指政府與私營(yíng)組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到“多贏”的結(jié)果。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，既包括帶有融資功能的BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、股權(quán)合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng))、委托運(yùn)營(yíng)等多種模式。

近期在地方上，存在認(rèn)為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級(jí)的形式這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實(shí)現(xiàn)形式，因?yàn)樗浅＿m合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類(lèi)單元屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，在2002年原建設(shè)部啟動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區(qū)別更多在于適應(yīng)不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問(wèn)題。而財(cái)政部希望推行的狹義PPP則是希望強(qiáng)調(diào)更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系，也因此帶來(lái)了相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)模式。

我國(guó)垃圾焚燒領(lǐng)域PPP推進(jìn)現(xiàn)狀

據(jù)E20研究院不完全統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)已有295個(gè)生活垃圾處理新建項(xiàng)目，比2012年增長(zhǎng)36%；生活垃圾處理市場(chǎng)投資總規(guī)模達(dá)603.68億元，比2012年增長(zhǎng)42%；單個(gè)生活垃圾處理項(xiàng)目平均投資規(guī)模2.05億元，比2012年增長(zhǎng)4.13%。

如果將生活垃圾處理市場(chǎng)劃分為衛(wèi)生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，則焚燒項(xiàng)目在2013年依然是市場(chǎng)主角。焚燒項(xiàng)目數(shù)量接近一半，投資規(guī)模更占全年生活垃圾處理項(xiàng)目市場(chǎng)總投資的78.57%；同期，衛(wèi)生填埋項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模的占比分別為37.84%和15.86%，市場(chǎng)投資重心依然明顯集中于焚燒項(xiàng)目。

從2002年起，垃圾焚燒項(xiàng)目采用BOT的特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)始在原建設(shè)部的主導(dǎo)下逐步出現(xiàn)，至今，已成為垃圾焚燒項(xiàng)目最主要的建設(shè)方式之一。根據(jù)住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月份，全國(guó)投入運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約159座、總處理規(guī)模14.5萬(wàn)噸。僅從數(shù)據(jù)來(lái)看，光大國(guó)際、桑德環(huán)境等15家BOT企業(yè)的焚燒發(fā)電項(xiàng)目數(shù)量市場(chǎng)占比66.7%，能力市場(chǎng)占比78.1%。即僅這15家企業(yè)就占據(jù)了2/3以上的垃圾焚燒市場(chǎng)。

從上述數(shù)據(jù)以及行業(yè)的普遍認(rèn)知來(lái)看，在垃圾焚燒領(lǐng)域采用BOT模式實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)和PPP的改革本身是適當(dāng)?shù)?，也為政府、投資人和金融機(jī)構(gòu)所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領(lǐng)域PPP改革進(jìn)行的12年來(lái)，在以下方面尚存在問(wèn)題。

一是原建設(shè)部2003年的特許經(jīng)營(yíng)條例中對(duì)于授權(quán)選擇投資商應(yīng)采用公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選擇的要求并未得到完全落實(shí)，相當(dāng)一部分項(xiàng)目招標(biāo)程序不完善、過(guò)程不透明；二是在BOT項(xiàng)目中，地方政府過(guò)于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價(jià)格，據(jù)E20的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目的垃圾焚燒處理費(fèi)每噸平均在60～80元，而政府自建項(xiàng)目的垃圾焚燒處理費(fèi)卻平均在120～150元，低價(jià)帶來(lái)低質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)；三是在某些BOT項(xiàng)目中，存在由于低價(jià)壓力或者競(jìng)爭(zhēng)不充分選擇的不良投資商帶來(lái)運(yùn)行不暢或者環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)的情況；四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費(fèi)用情況嚴(yán)重；五是鄰避現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，近期連續(xù)在杭州、惠州和湘潭爆發(fā)了群眾聚集事件，包括政府自建項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目，凸顯百姓對(duì)垃圾焚燒的不信任態(tài)度。

垃圾處理領(lǐng)域PPP改革方向

垃圾焚燒領(lǐng)域以BOT為基礎(chǔ)繼續(xù)強(qiáng)化PPP

一是提高政府契約性素質(zhì)和垃圾處理費(fèi)的經(jīng)費(fèi)保障。垃圾焚燒領(lǐng)域進(jìn)入良性運(yùn)行，需要以足夠覆蓋合格環(huán)保排放的垃圾處理費(fèi)和政府提高履約信用為基礎(chǔ)。對(duì)此，財(cái)政部主導(dǎo)的PPP中心的建立，首先應(yīng)在這方面能夠有所促進(jìn)，保證各地PPP中心對(duì)于政府的經(jīng)費(fèi)列支和支付保障具有一定的約束和促進(jìn)能力。

二是建立公平公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府通過(guò)政策、經(jīng)濟(jì)等手段的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)招商階段的公平公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)形成優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)的成長(zhǎng)。對(duì)此，雖然原建設(shè)部在2003年出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)條例中就有所要求，但各地實(shí)際落實(shí)情況不一，未來(lái)希望財(cái)政部的PPP中心所提到的政府采購(gòu)管理中能夠?qū)μ卦S經(jīng)營(yíng)招商予以規(guī)范。

三是落實(shí)監(jiān)管措施，嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)信息公開(kāi)，推動(dòng)公眾參與，緩解垃圾焚燒引發(fā)的鄰避現(xiàn)象。解決垃圾焚燒引發(fā)的鄰避現(xiàn)象，一方面需要政府加強(qiáng)信息公開(kāi)，強(qiáng)化公眾前期參與；另一方面，需要政府切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，約束企業(yè)嚴(yán)格做到環(huán)保排放。同時(shí)，E20研究院所提出的藍(lán)色焚燒廠，是聯(lián)合各家排名靠前的垃圾焚燒企業(yè)嘗試率先建設(shè)高于國(guó)家現(xiàn)行環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)的垃圾焚燒廠，也為解決垃圾焚燒鄰避現(xiàn)象提供了思路參考。重參與、嚴(yán)監(jiān)管、高標(biāo)準(zhǔn)，是破除鄰避現(xiàn)象的關(guān)鍵之路。

垃圾收運(yùn)領(lǐng)域逐步深化PPP

當(dāng)前，垃圾焚燒BOT競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分涉及垃圾焚燒的環(huán)保企業(yè)，都在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中希望擴(kuò)展機(jī)會(huì)，向前端的垃圾收運(yùn)方面發(fā)展。

其一，在清掃方面的改革，加強(qiáng)對(duì)前期選擇和后期監(jiān)管的力度。與后端垃圾處置相關(guān)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)包括清掃保潔、垃圾清運(yùn)兩個(gè)主要方面，對(duì)于清掃方面的外包服務(wù)，近期更受到鼓勵(lì)而逐漸被推廣，主要模式是將一定范圍內(nèi)的路面交給民營(yíng)公司來(lái)負(fù)責(zé)，比如深圳每年有20億～30億元這樣類(lèi)似的外包服務(wù)，而徐州從20世紀(jì)90年代就有了這樣的嘗試，至今公開(kāi)招標(biāo)的保潔面積達(dá)到了231萬(wàn)平米，很多民營(yíng)物業(yè)公司參與其中。清掃保潔技術(shù)含量不高，一般的物業(yè)公司，或者制造清掃車(chē)輛的廠家都有機(jī)會(huì)參與。理論上來(lái)分析，保潔服務(wù)適合簡(jiǎn)單的委托運(yùn)營(yíng)，也可以由承包方購(gòu)置車(chē)輛（需要相對(duì)穩(wěn)定和長(zhǎng)期的合同）采取投資運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)承包某部分道路，而這其中，也可以引入融資租賃的金融工具。

與之類(lèi)似的，還有些環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的其他細(xì)節(jié)服務(wù)，比如綠化、消殺、公園管理、公共設(shè)施維護(hù)等，都與清掃保潔有類(lèi)似的特點(diǎn)，可以相對(duì)簡(jiǎn)單地通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)選擇合格的服務(wù)提供商。正如其他的PPP方式一樣，選擇本身的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和科學(xué)公平的評(píng)估，以及對(duì)服務(wù)質(zhì)量的追蹤和后評(píng)價(jià)，對(duì)最終保證服務(wù)效果都至關(guān)重要。可以說(shuō)，在這類(lèi)相對(duì)簡(jiǎn)單的委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)外包中，政府在前期選擇和后期監(jiān)管的力度，決定了項(xiàng)目是否能成功。

其二，在清運(yùn)方面涉及狹義PPP模式。比清掃服務(wù)更復(fù)雜的是垃圾清運(yùn)方面的PPP改革。這是因?yàn)榍暹\(yùn)系統(tǒng)涉及垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也涉及擾民、清潔消毒等更復(fù)雜的問(wèn)題。采取委托運(yùn)營(yíng)的方式，將政府已經(jīng)建設(shè)好的垃圾收運(yùn)站和車(chē)輛設(shè)施交第三方運(yùn)營(yíng)，是不考慮融資目的的一種選擇，目前國(guó)內(nèi)還鮮有案例。如果涉及融資功能，還可以由政府負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)站的建設(shè)，并以零租金租賃給第三方使用，并讓第三方負(fù)責(zé)車(chē)輛設(shè)備的采購(gòu)和使用，這種方式比BOT更適合在垃圾清運(yùn)方面的特性。更重要的是，國(guó)內(nèi)像湖南萬(wàn)容公司這樣著力于通過(guò)垃圾衍生燃料（RDF）實(shí)現(xiàn)垃圾資源化的企業(yè)，更看重通過(guò)PPP方式介入前段清運(yùn)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)介入垃圾分類(lèi)的機(jī)會(huì)，因?yàn)橹挥姓仙嫌尾拍茉谙掠螌?shí)現(xiàn)更好的收益。目前，垃圾分類(lèi)一直停留在政府公益性工程的層面上，投入不小而收效甚微，究其原因，就是沒(méi)有建立良好的商業(yè)機(jī)制，而國(guó)民素質(zhì)的提高又需假以時(shí)日。生產(chǎn)RDF資源化的垃圾處理企業(yè)介入垃圾分類(lèi)，可以在商業(yè)模式上形成循環(huán)，萬(wàn)容公司在這方面正在進(jìn)行嘗試。

其三，有機(jī)垃圾的收集。已經(jīng)取得PPP方面突破的是城市有機(jī)垃圾的收集和處理。在處理端的市場(chǎng)化項(xiàng)目一般都采取BOT方式，但是由于有機(jī)垃圾的收集有其特殊性（餐廚、廚余等），在廣東等部分餐廚項(xiàng)目上，第三方有時(shí)會(huì)選擇與地方政府成立合資公司的方式介入上述項(xiàng)目來(lái)解決收集系統(tǒng)的效率問(wèn)題，從而謀求后端收益。

總結(jié)

就目前國(guó)內(nèi)普遍情況來(lái)看，被資本市場(chǎng)完全認(rèn)可，操作模式也相對(duì)成熟的固廢領(lǐng)域市場(chǎng)化項(xiàng)目，還是垃圾焚燒領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目；在該領(lǐng)域，商務(wù)模式雖然成熟，但在政府信用和監(jiān)管等方面還存在需要完善的空間。同時(shí)，模仿其模式建設(shè)的餐廚處置廠BOT項(xiàng)目，目前都或多或少碰到運(yùn)營(yíng)困難的問(wèn)題，成功運(yùn)營(yíng)的并不是太多；而在前端收運(yùn)部分，清掃的委托運(yùn)營(yíng)比較成熟也較易推廣，可以料見(jiàn)將獲得更大的普及；最有意義也是最困難的是垃圾收運(yùn)、垃圾分類(lèi)和有機(jī)垃圾收集這三個(gè)方面的PPP改革，需要更復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，更合理的商業(yè)模式設(shè)計(jì)，還有更成熟的產(chǎn)業(yè)主體的參與，筆者認(rèn)為本著狹義PPP的基本邏輯，可以在這方面有所促進(jìn)。

PPP雖然不應(yīng)該被神化為萬(wàn)能藥，但通過(guò)提高專(zhuān)業(yè)化外包比例、加強(qiáng)政府契約性素質(zhì)以及合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和收益的分擔(dān)機(jī)制等努力，在清掃收運(yùn)等環(huán)衛(wèi)行業(yè)PPP改革必然為這個(gè)行業(yè)注入新的活力，而財(cái)政部和住建部即將聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在城市市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會(huì)力量合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，必將對(duì)此有所促進(jìn)。

(來(lái)源：《環(huán)境保護(hù)》  作者：薛濤   發(fā)布時(shí)間：2014-11-17）

編輯： 任萌萌