前不久，財政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），全面實施污水、垃圾PPP。這是第一次由經(jīng)建司主導(dǎo)發(fā)布的PPP文件，也是第一次由四部委聯(lián)合在PPP的環(huán)保領(lǐng)域發(fā)布的文件，對行業(yè)影響很大。本文嘗試利用E20研究院和數(shù)據(jù)中心對環(huán)保領(lǐng)域的長期觀察和數(shù)據(jù)，對各細分領(lǐng)域市場空間進行測算，并給出各細分領(lǐng)域當(dāng)前主要問題和政策優(yōu)化方向。本文為財政部PPP中心約稿，住建部《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志2017年第16期亦發(fā)布本文。文后同時鏈接有E20環(huán)境平臺近期發(fā)布的各市政環(huán)保細分領(lǐng)域大量分析文章，可供關(guān)心環(huán)保PPP的讀者一網(wǎng)打盡。

住建部《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志2017年第16期亦發(fā)布本文

財政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）（相關(guān)鏈接：剛剛，財政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部發(fā)文，全面實施污水垃圾PPP），全面實施污水、垃圾PPP。這是第一次由經(jīng)建司主導(dǎo)發(fā)布的PPP文件，也是第一次由四部委聯(lián)合在PPP的環(huán)保領(lǐng)域發(fā)布的文件，對行業(yè)影響很大。本文嘗試利用E20對環(huán)保領(lǐng)域的長期觀察和數(shù)據(jù)，對各細分領(lǐng)域市場空間進行測算，并給出各細分領(lǐng)域當(dāng)前主要問題和政策優(yōu)化方向。

一、本文件所涉及的環(huán)保細分領(lǐng)域

“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”，政府參與的含義可以理解為將工業(yè)企業(yè)直接治污的區(qū)域排除在外后，以政府承擔(dān)治理責(zé)任的區(qū)域，用E20研究院的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格簡單對位分析，主要發(fā)生在第1—4象限的區(qū)域。

圖1  E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格

本文涉及的環(huán)保PPP領(lǐng)域，根據(jù)E20研究院對環(huán)保類PPP的分類整理方式，可以歸為以下幾個主要的細分領(lǐng)域，并結(jié)合E20數(shù)據(jù)中心的已市場化存量數(shù)據(jù)（包含2004年起始的特許經(jīng)營市場化存量規(guī)模）、國家頒布的“十三五”規(guī)劃和E20研究院預(yù)測的新增建設(shè)需求空間，在此進行了“十三五”期間的新增和存量PPP空間的估算，下列是本文分析的細分領(lǐng)域及對應(yīng)的“十三五”預(yù)計實現(xiàn)落地的PPP規(guī)模，對比目前在庫對應(yīng)項目情況。

圖2 環(huán)保細分領(lǐng)域“十三五”預(yù)計實現(xiàn)落地的PPP規(guī)模

下面所附幾張圖是匯總了第二章節(jié)各信息的新增、存量可轉(zhuǎn)換PPP的規(guī)模，以及通過財政部PPP數(shù)據(jù)庫可以查到的上述幾個領(lǐng)域PPP項目統(tǒng)計信息的歸集的圖表，供讀者一目了然：

圖3 財政部PPP中心入庫環(huán)保項目數(shù)量分布

圖4 財政部PPP中心入庫環(huán)保項目投資額分布

圖5 財政部PPP中心入庫環(huán)保項目已落地投資分布

圖6 環(huán)保PPP潛在空間分布（新增與存量）

圖7 環(huán)保預(yù)測落地PPP規(guī)模（新增及存量）

圖8環(huán)保細分領(lǐng)域新增和存量環(huán)保PPP測算圖

圖9 財政部PPP中心入庫環(huán)保項目落地率（按項目數(shù)量）

圖10 財政部PPP中心入庫環(huán)保項目落地率（按投資額）

二、分項新增、存量環(huán)保PPP測算說明及政策優(yōu)化建議

（一）市政污水領(lǐng)域PPP投資市場空間（存量加新增量）---12000萬噸/日，3600億元；預(yù)計“十三五”可落地PPP總量約1500億元。

1.市政污水處理投資新增量需求超3000萬噸/日，新增投資額超900億元。

根據(jù)E20研究院發(fā)布的《中國水務(wù)行業(yè)市場分析報告》顯示，截止到2016年底，市政污水處理總規(guī)模18180萬噸/日，而我們預(yù)測“十三五”末市場規(guī)模將達21216萬噸/日，新增市場規(guī)模為3036萬噸/日，據(jù)此測算可得2017年到“十三五”期末我國城鎮(zhèn)污水處理新增投資額約計900億元。

值得說明的是，單獨測算廠網(wǎng)一體化PPP空間的難度較大，由于大部分管網(wǎng)新建任務(wù)在城市土地開發(fā)中完成，黑臭水體項目也會打捆一定的管網(wǎng)建設(shè)和維護任務(wù)。另外，廠網(wǎng)一體化的PPP模式和配套環(huán)境也尚不成熟，因此本文中無論存量還是增量都不再對管網(wǎng)做單獨的測算。

2.市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間約9000萬噸/日，尚未PPP市場化轉(zhuǎn)換的余量占比約50%，潛在可做PPP的TOT轉(zhuǎn)讓空間總額約為2700億元。

擁有屬地性污水業(yè)績的企業(yè)被視為一類特殊群體（興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表），這些企業(yè)擁有的污水項目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項目與嚴格意義的PPP模式下的市場化項目并不完全一致，在計算污水市場化率時這些項目并未被予以考慮；此外，部分屬地性污水項目已裝入上市公司報表中、不易繼續(xù)PPP市場化，在計算市政污水存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間時，這部分屬地性污水項目不能被計算在內(nèi)。

這部分污水項目大量以一級B標(biāo)準(zhǔn)建造，因此當(dāng)年建設(shè)成本總體不到2200元每噸，但伴隨著“水十條”黑臭水體治理的推進，部分已完成了提標(biāo)或者正在面臨提標(biāo)改造需求（ROT項目機會），因此此處也采用新建項目噸造價進行測算。

此外，類似北京排水集團等雖未上市，但市場化改革已取得一定進展，混合所有制和與政府的服務(wù)承包約定均已完成，這些公司所擁有的存量污水資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的可能性也很低。因此，雖然轉(zhuǎn)讓空間可達2700億元，但實際轉(zhuǎn)讓比例并不會太高。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有1014個，總金額約為2547.37億元，項目數(shù)落地率約為20.91% ，落地項目數(shù)212個，落地項目金額合計814億，項目投資額落地率31.95%。

值得一提的是，這類項目由于“運營屬性”強，屬于我在2016年財政部PPP中心約稿里所描述的B類項目特征（相關(guān)鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局），一來在本輪PPP之前以特許經(jīng)營方式操作已經(jīng)很廣泛很受資本市場歡迎，二來當(dāng)前還存在一些項目不做入庫也能落地的非規(guī)范情況，比如中國水網(wǎng)之前報道的不規(guī)范操作的中部某地級市污水BOT項目就未入庫，這方面需要加大管理力度。

這類項目的“運營屬型”也帶來地方政府可以選擇將這類項目存量或者新增機會注入平臺公司，并將其打造成專業(yè)運營公司的模式，如果這樣打造的平臺公司融資能力很強，項目投資需做融資時不需要政府的直接背書，這種做法并不會違反當(dāng)前的各項規(guī)定。因此，無論存量還是增量，是否能100%全面轉(zhuǎn)換為PPP還有待觀察，尤其是存量項目轉(zhuǎn)換比例會更低。

圖11  E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

這類項目如果采用傳統(tǒng)單體BOT模式，應(yīng)該說是非常成熟的，在當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管日趨嚴格的情況下，已特許經(jīng)營的和正在PPP的市政污水單體項目正在面臨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和績效趨嚴的風(fēng)險。績效考核中需要對此充分考慮。此外，住建部剛剛頒發(fā)了《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》（建城[2017]143號），也需要在制定績效考核規(guī)則及在前期制定方案時充分考慮。

尤其值得一提的是，在上述考核辦法中住建部要求對主要污染物削減效率進行考核，這個是作為單體污水廠BOT模式中社會資本無法承擔(dān)的，這也是為什么住建部希望推行廠網(wǎng)一體化的原因。但具體分析之前落地的幾個廠網(wǎng)一體化項目，本質(zhì)上是廠區(qū)傳統(tǒng)BOT加網(wǎng)可用性付費合并委托運營的1+1模式，并沒有體現(xiàn)合二為一的內(nèi)在邏輯，具體表現(xiàn)就是考核指標(biāo)分離，并沒有統(tǒng)一突出上述污染物減排的強約束性?；谶@個原因，筆者認為廠網(wǎng)一體化可以繼續(xù)積極摸索，但要在其它配套機制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建議把這種“1+1”模式強推鋪開。

（二）城市水環(huán)境治理PPP市場空間---總需求3萬億，無存量轉(zhuǎn)化空間；預(yù)計“十三五”可落地PPP總量約7000億元。

1.基于“水十條”下城市水環(huán)境綜合整治（黑臭水體治理及海綿城市）新增投資額余留約4萬億，該領(lǐng)域不可能推出存量項目。估計“十三五”期間實際PPP落地總量7000億元。

采用基于重點領(lǐng)域工程任務(wù)量的測算方法，依據(jù)投資單價和工程任務(wù)量初步估算，根據(jù)E20研究院發(fā)布的《黑臭水體治理報告》，完成“水十條”將需要投資4.6萬億。目前根據(jù)住建部黑臭水體信息平臺，只有35%完成治理，而E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計，已有約1580億的PPP項目在落地中（入庫金額6500億元），另外，還有一批項目政府采用直接投資建設(shè)機會已經(jīng)在進行中。但隨著“水十條”下大考時間的臨近，“十三五”期間尚有4萬億左右的治理需求總規(guī)模中，部分項目將以PPP的方式推出，體現(xiàn)在目前在庫黑臭水體和海綿城市PPP項目需求合計6500億元。值得一提的是，鑒于地方政府的財力所限，雖然需求明確，但不同于第一類市政污水項目，這類項目基本沒有收費來源，4.6萬億的投資需求落地難度較大，通過PPP模式所面對的情況也是類似，筆者謹慎估計“十三五”期間規(guī)范型PPP可落地的新增規(guī)模在7000億左右。

2.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類有績效壓力的水環(huán)境治理PPP項目（景觀類除外）在財政部PPP項目庫里大約有496個，總金額約為6562億元，項目數(shù)落地率約為21.57% ，落地項目數(shù)107個；落地項目金額合計1580億，項目投資額落地率24.07%。

這類項目是筆者歸納的典型的C類項目，項目部分搭配了可運營的污水廠，但對比項目總投資而言占比較低。這類項目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉(zhuǎn)化為PPP的需要。

這類項目由于運營屬型相對較低，因此項目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機構(gòu)對項目入庫也越來越看重。同時我們注意到，由于“水十條”的要求，每個地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時間表時并沒有考慮到不同地區(qū)政府的財力懸殊，而即便是富裕的城市在當(dāng)前的財政制度要求下，這類項目也更傾向于采用PPP方式。現(xiàn)在各地上這類純政府付費的C類PPP項目中，除了黑臭水體還包括大量景觀項目，往往采用先來后到的原則，而同時地方推行PPP模式還要考慮到財政承受能力10%的“天花板”限制，使得在景觀項目如果已經(jīng)占用了大量財承空間的情況下，政府財承空間不足的問題更加嚴重，這是應(yīng)該高度重視的。

這些非必要的PPP里，筆者關(guān)注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項目也打著水環(huán)境治理的名頭，但實際觀察環(huán)境治理難度和績效壓力并不大。對于長期績效壓力約束不大的C類非運營類項目，筆者一直堅持認為采用PPP模式意義不大，不易實現(xiàn)“長期效率提高”這個PPP的核心指標(biāo)。

另外，在黑臭水體這樣的有長期績效壓力、技術(shù)集成和運營維護要求高的項目，雖然PPP可以起到發(fā)揮社會資本能力的作用，我們也要關(guān)注到，一些已經(jīng)落地的項目中，社會資本表現(xiàn)的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強調(diào)的是，這類項目要將可用性付費捆綁至少20%在運營績效上，才能避免施工企業(yè)為主的社會資本借工程利潤提前抽身的情況發(fā)生。當(dāng)前這類PFI類項目PPP模式的修補是亟需完成的任務(wù)，但同時也要加強對地方政府履約的監(jiān)管。而對于沒有長期績效壓力的C類項目，這樣的捆綁本身意義也不大，導(dǎo)致PPP模式的修補很難做到，因此筆者認為推行這類PPP必要性不足。

（三）村鎮(zhèn)污水PPP市場空間---新增投資總需求為700萬噸，投資額約1400億，基本無存量轉(zhuǎn)換空間。預(yù)計十三五期間可落地PPP總量500億。

1.村鎮(zhèn)污水處理廠處理新增量為700萬噸/日，村鎮(zhèn)污水處理裝置處理新增量為1100萬噸/日，新增投資需求超1400億元

據(jù)E20 研究院所發(fā)布的《村鎮(zhèn)污水處理市場分析報告（2017版）》分析，村鎮(zhèn) 2016年污水處理廠處理能力達約1527萬噸/日，分散裝置的處理能力達約1315萬噸/日；到 2020 年，污水處理廠處理能力將達到約 2200 萬噸/日，分散裝置處理能力有望達到約2300萬噸/日?！笆濉逼陂g，村鎮(zhèn)污水處理廠投資將達到約 750 億元，分散式污水處理裝置投資約650 億元。

2.村鎮(zhèn)污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場化空間約570萬噸/日左右，可PPP市場化占比基本為零，但存在存量上委托運營的購買服務(wù)市場。

相對于市政供排水，村鎮(zhèn)污水處理存量項目可PPP市場化的可能性較低，一方面原有設(shè)施不少運營狀況糟糕無法轉(zhuǎn)讓，一方面這類項目本身吸引力弱（建設(shè)運營難度大，無收費基礎(chǔ)），存量很難盤活。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有107個，總金額約為476億元，項目數(shù)落地率約為42.06% ，落地項目數(shù)45個，落地項目金額合計230億，項目投資額落地率48.19%。

村鎮(zhèn)污水處理市場化項目包括委托運營、PPP等類型，其現(xiàn)階段多以市場化運營維護為主；較多村鎮(zhèn)污水處理項目付費來源依靠專項資金或試點項目，尚未形成服務(wù)價格機制，村鎮(zhèn)污水處理PPP服務(wù)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)相對較弱，PPP市場化率較低的現(xiàn)象將持續(xù)較長時間。其PPP市場空間多存在于有支付意愿且治理需求較強的省區(qū)，此外這些城鎮(zhèn)化比例較高的發(fā)達地區(qū)，村鎮(zhèn)污水一體化基礎(chǔ)好，建設(shè)管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發(fā)達地區(qū)則完全相反。

這類項目由于水量較難采用簡單的BOT保底量模式，往往做成了C類項目模式，采用可用性付費加維護服務(wù)費的結(jié)算模式，使農(nóng)村污水項目從這個角度來看更像是“水環(huán)境”項目，運營性也受制于上述原因相對較弱，加強績效捆綁可用性付費也是必需。但是村鎮(zhèn)尤其農(nóng)村污水治理遠遠不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會資本的三元關(guān)系如何構(gòu)建，長期維護如何得到保障，污染物削減的經(jīng)濟性和環(huán)境容量之間的考量，這些不但復(fù)雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對性的調(diào)研和設(shè)計，很容易造成后期運營效果差或者成本過高無法運行等問題。

此外，正如文件所說，在這個領(lǐng)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)水農(nóng)業(yè)、環(huán)保與農(nóng)業(yè)或旅游的產(chǎn)業(yè)鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點點的局部嘗試，需要及時發(fā)掘和分享。在實際項目探索中，地方政府對捆綁的商業(yè)性項目估算遠遠高于社會資本，兩者由此對環(huán)保公益性支出的回報很難達成一致，是這類項目推進的第一個障礙。此外，銀行長期以來習(xí)慣政府擔(dān)保的回報機制，對商業(yè)性項目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項目，導(dǎo)致PPP落地中的融資障礙。最后，社會資本在這方面能力也準(zhǔn)備不足，解決這幾個方面也許都需要更長的時間。

（四）垃圾領(lǐng)域PPP市場空間（存量的PPP市場化空間很少，主要看新增量）---27萬噸，1000億元焚燒市場,1500億包含其他處置路線；預(yù)計十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。

1.生活垃圾焚燒新增量27萬噸/日，新增投資1000億元

生活垃圾焚燒領(lǐng)域是近十年市場化高歌猛進的領(lǐng)域，BOT在這個領(lǐng)域非常成熟。根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上，縣城（建成區(qū)）生活垃圾無害化處理率達到80%以上，建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到70%以上。到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。

根據(jù)E20研究院《中國城市生活垃圾處理行業(yè)分析報告（2017版）》測算，2016年底，全國已運行焚燒垃圾廠處理規(guī)模28萬噸/日；2020年，預(yù)計達到51萬噸/日。2017年到“十三五”期末新增量高達23萬噸/日，投資需求達到1000億元。

2.生活垃圾焚燒存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間約8萬噸/日，政府專業(yè)平臺自建項目占比約30%

生活垃圾焚燒PPP模式成熟，市場化程度最高，且根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計，垃圾焚燒項目70%由非屬地性市場競爭主體所獲得。同時，這類項目非常受到資本市場歡迎，交由本地專營公司承擔(dān)也大大提升了這些平臺公司的專業(yè)屬性，因此這類存量項目TOT的可能也不大，生活垃圾焚燒存量項目PPP市場化空間基本可以忽略不計。類似污水項目，這類項目運營性強，存在很多項目未入庫的現(xiàn)象。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有152個，總金額約為732億元，項目數(shù)落地率約為25.66% ，落地項目數(shù)39個，落地項目金額合計218億，項目投資額落地率29.76%。

垃圾焚燒BOT商業(yè)模式類似污水項目，而面臨環(huán)保監(jiān)管的壓力則更甚于此。當(dāng)前，環(huán)保部剛剛開啟“裝樹聯(lián)”大行動，對之前已經(jīng)占據(jù)七成焚燒市場的社會資本的盈利穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響，原因是很多低價項目低質(zhì)運行，無論煙氣、飛灰還是滲濾液達標(biāo)率都不能令人滿意，但環(huán)保要求提高所帶來的處理成本政府未必能及時給與補貼。這些都有待觀察，不過也是必須完成的任務(wù)。

之所以環(huán)保部在這次“達標(biāo)計劃”行動中率先把垃圾焚燒作為主要目標(biāo)，原因是老百姓對二惡英排放極度不放心，很多地方因為鄰避和選址問題嚴重推延進度。那么，正如王守清教授所言的5P模式中，公眾關(guān)系在這類PPP項目中顯得尤為重要。包括項目設(shè)計中對公眾開放和環(huán)境優(yōu)化度的考慮，包括社會資本在這方面的主動安排和溝通能力的建設(shè)。

垃圾焚燒領(lǐng)域新的技術(shù)理念也在日趨成熟。2014年，“藍色焚燒”概念首次提出，近年來則已由“提出理念、問題導(dǎo)向、注重質(zhì)量”的藍色焚燒1.0提出理念時代開始，經(jīng)過“完善構(gòu)思、產(chǎn)品導(dǎo)向、追求價值的”的藍色焚燒2.0效果時代，發(fā)展到目前“構(gòu)建產(chǎn)品、形成品牌、輸出標(biāo)準(zhǔn)”的藍色焚燒3.0產(chǎn)品時代，有望逐漸引領(lǐng)垃圾焚燒在工業(yè)技術(shù)水平、建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)?？刂浦笜?biāo)方式走向極致化。

除了垃圾焚燒以外，生活垃圾末端處置還有兩個細分市場值得點到，一個是填埋場，目前一些填埋場通過PPP的轉(zhuǎn)讓并銜接焚燒廠BOT的新的建設(shè)安排，既提高了填埋場作業(yè)的管理水平，又提早為垃圾焚燒場的爐渣和飛灰去處做了安排，有些填埋場還可以結(jié)合焚燒廠建成運行后進行復(fù)生，這些都可以緩解當(dāng)前土地緊張、選址困難的問題。還有一個是垃圾分類后廚余BOT廠的建設(shè)，配合國家的垃圾分類行動，變得非常必要。

（五）環(huán)衛(wèi)服務(wù)PPP市場空間（存量轉(zhuǎn)換比新增空間更大）---新增市場空間600億，存量800億，預(yù)計十三五期間狹義PPP落地年運營費為300億人民幣。

1.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)新增運營市場總額將超600億元/年

環(huán)衛(wèi)服務(wù)包括垃圾清掃和收轉(zhuǎn)運系統(tǒng)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)一直面臨人力占比高、機械化程度低、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意的問題，在政府和公眾對環(huán)衛(wèi)質(zhì)量要求持續(xù)提高的背景下，市場化、專業(yè)化成為大趨勢。環(huán)衛(wèi)市場化正在快速推進，具體可以通過非PPP的短期購買服務(wù)模式（類似委托運營），也可以通過PPP模式（尤其是當(dāng)包含轉(zhuǎn)運站設(shè)施建設(shè)后），同時也出現(xiàn)了一些環(huán)衛(wèi)一體化（集成后端處置設(shè)施）的案例。

根據(jù)E20研究院《3.0時代下的環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場分析報告》統(tǒng)計分析，我國環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)市場化空間在未來幾年內(nèi)會快速釋放，到2020年，清掃市場總空間將接近1500億。據(jù)E20研究院統(tǒng)計分析，到2020年生活垃圾收運市場總空間將超過200億。2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已超過1100億元，估計到2020年將達到1700億元以上，預(yù)測市場化新增市場達到600億（可能通過PPP和政府購買服務(wù)兩種方式實現(xiàn)，因為其建設(shè)性較弱、但服務(wù)性突出，可以歸為廣義的PPP）。

此外，國家當(dāng)前全力推進的垃圾分類正在形成以購買服務(wù)為主要方式的市場化空間，比如成都、貴陽等地均推出了購買垃圾分類服務(wù)的項目，除了末端可以按PPP方式建設(shè)廚余設(shè)施，垃圾分類本身也類似前述的情況，通常以政府購買服務(wù)方式委托運營，可以歸為廣義的PPP方式，而本文中暫不對此進行測算。

2.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)運營市場空間約1000億元，尚未通過PPP或購買服務(wù)進行市場化的存量占比約80%

環(huán)衛(wèi)支出原來一直在政府公共服務(wù)預(yù)算中穩(wěn)定列支，由于費用來源有保障，有歷史慣性，因此轉(zhuǎn)為市場化的保障性較好，存量項目市場化速度很快。當(dāng)然，這類項目不同于垃圾焚燒廠，后者屬于資本密集型，而環(huán)衛(wèi)市場化則會形成勞動密集型的社會資本的企業(yè)類型。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)市場化項目多采用政府購買服務(wù)或PPP運作模式；因其輕資產(chǎn)屬性、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定、績效考核標(biāo)準(zhǔn)清晰等原因，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)目前備受市場關(guān)注，社會資本正躍躍欲試；隨著考核績效的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)期限的長期化，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)有望完成從政府購買服務(wù)到PPP轉(zhuǎn)型。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有55個，總金額約為73億元，項目數(shù)落地率約為23.64% ，落地項目數(shù)13個；落地項目金額合計24億，項目投資額落地率32.98%。

當(dāng)前環(huán)衛(wèi)PPP存在的一個問題是，出于效率考慮，如果不涉及固定設(shè)施投資建設(shè)，而僅僅是垃圾清掃部分的市場化，建議用期限5年以內(nèi)的購買服務(wù)應(yīng)該對政府利益和效率提高更有益。但各地利用市場手段提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的理念逐漸形成，改善城市環(huán)境和提升城市形象的意愿強烈，推動國家衛(wèi)生城市等建設(shè)的積極性高，因此大量環(huán)衛(wèi)PPP開始出現(xiàn)。比如，?？谑邢螺牫菂^(qū)已全面實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP市場化運作；山東、河南、河北等地，縣級城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目數(shù)量多。

值得關(guān)注的一個現(xiàn)象是，有些地方可能出于融資、關(guān)聯(lián)運營等方面考慮，將環(huán)衛(wèi)項目捆綁其他類型項目進行綜合操作。有些捆綁具有合理性，是關(guān)聯(lián)性項目的打包，比如和前端垃圾分類、后端垃圾處置環(huán)節(jié)的打包，以及和道路周邊部分綠化的打包。但有些復(fù)合型項目，比如將環(huán)衛(wèi)和停車場、水庫、污水處理等綜合打包，可能因建設(shè)運營要求、績效標(biāo)準(zhǔn)、回報機制不同，打包交由一個社會資本方的合理性有待評估：過多無關(guān)聯(lián)屬性不同的項目盲目打捆，由于各專業(yè)的能力需求不同，大大限制了合格的社會資本的出現(xiàn)，也不利于運營效率的提升。

此外，垃圾分類啟動后，通過購買服務(wù)方式進行專業(yè)化外包已經(jīng)開始在成都等地出現(xiàn)，但是我們觀察到其成本較高，如果普遍推廣政府支出壓力又增加不少，回到之前筆者提到的，盡快推進垃圾收費的到位是當(dāng)務(wù)之急。垃圾分類試點城市中，目前投資主要集中在源頭分類投放設(shè)施上，終端的分類處置設(shè)施尚未配套到位，造成“前端分類、后端大雜燴”的局面，“分類收集、分類運輸、分類處理”的系統(tǒng)機制亟待建立。數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)生活垃圾處理制度尚未全面覆蓋，收費標(biāo)準(zhǔn)和收繳率均處于較低水平，設(shè)市城市和縣城開征比例均低于80%，85%左右的市、縣收費標(biāo)準(zhǔn)為3元至7元/（戶·月）。而根據(jù)目前的測算，進行垃圾分類后，即便考慮資源化價值，每戶每月成本升至11元左右。收取的垃圾處理費遠不能覆蓋處理成本，且計費方式未和生活垃圾產(chǎn)生量掛鉤，“分類計量收費”是需要積極探索的大方向。E20研究院所承擔(dān)的世行貸款寧波垃圾分類下的垃圾收費機制研究，希望對此有所貢獻。

（六）餐廚廢棄物PPP市場空間---1.7萬噸，200億PPP新增投資空間，75億存量投資空間，預(yù)計十三五期間新增和存量轉(zhuǎn)化合計PPP落地200億

1.餐廚廢棄物處理新增量約2.84萬噸/日，新增投資200億元

2016年底，全國餐廚處理能力1.68萬噸/日，據(jù)E20研究院《餐廚垃圾分析報告》預(yù)測，到2020年，餐廚垃圾的處理能力可達到4.52萬噸/日，與《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》要求（新增3.44萬噸/日）基本一致。在建設(shè)方面，據(jù)E20研究院估計，2017年至2020年底，整個餐廚垃圾處理建設(shè)總投資將達到200億元。

2.餐廚廢棄物存量資產(chǎn)可PPP市場化空間約2.5萬噸/日，總投資約150億元，存量未PPP市場化項目空間占比約40%，即75億元

因受制于前端收運問題，餐廚廢棄物處理設(shè)施面臨“吃不飽”的現(xiàn)象，餐廚廢棄物處理存量PPP市場面臨內(nèi)部洗牌。餐廚項目爆發(fā)得益于國家發(fā)改委2010年以來的兩批試點城市項目推進， PPP模式和公建公營模式并行使用。在PPP模式中，餐廚項目以BOT和BOO為主流方式（根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，分別占65%和20%左右），因此對于參與社會資本的融資能力、資本運作及設(shè)施運營管理能力提出持續(xù)要求。目前看前期運營成功的項目比例還有待繼續(xù)提高（后面有分析），運行狀況不錯的項目也往往是市場化的項目。而存量的項目如果運行不好，也有可能出現(xiàn)通過PPP引入社會資本提高效率的可能。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有145個，總金額約為271億元，項目數(shù)落地率約為23.45% ，落地項目數(shù)34個，落地項目金額合計84億，項目投資額落地率31.11%。

在運營方面，根據(jù)處理技術(shù)的不同，采用厭氧工藝的運行費用為200-300元/噸，好氧工藝中運行費用比厭氧高20%-30%，飼料化運行費用最高，包括國家對餐廚垃圾處理的平均補貼價格約為110元/噸。我國餐廚垃圾以厭氧發(fā)酵技術(shù)為主流（約占80%），伴隨少量好氧技術(shù)（含高溫快速好氧發(fā)酵、好氧堆肥，合計約占10%）及飼料化技術(shù)。據(jù)E20研究院測算，綜合各項技術(shù)，按60%負荷率計算，在“十三五”期間運營將產(chǎn)生100億元左右的市場空間。

餐廚處理PPP項目當(dāng)前主要存在的問題如下：

第一，飼料化和好氧技術(shù)產(chǎn)肥的消納都受到后端產(chǎn)業(yè)鏈延伸的制約，導(dǎo)致現(xiàn)在的餐廚路線過于單一的選擇厭氧技術(shù)，在未來的PPP項目中希望能看到更多地將產(chǎn)肥與后端有機農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)打捆的一些案例，對改善土壤有機質(zhì)含量很有意義。

第二，餐廚PPP項目在收運上的問題導(dǎo)致很多餐廚項目無法順利投入運營，是這類PPP項目的主要痛點，這方面恰恰應(yīng)該發(fā)揮PPP不同于特許經(jīng)營的合作模式。在PPP推進中，應(yīng)該著重總結(jié)已順利推進城市先進經(jīng)驗予以務(wù)實推廣。

第三，協(xié)同處置（和污泥、菜場廢棄物、公廁糞便等）可以大大提高效率和資源循環(huán)，但是受制于不同有機廢物的主管單位不同而較難普遍推行，但是有些城市獲得了成功，往往采用的是循環(huán)經(jīng)濟園模式。這方面在PPP方案制定中應(yīng)該得到鼓勵。

（七）污泥PPP市場空間---新增市場空間700億，存量1900億，預(yù)計“十三五”期間PPP落地100億人民幣。

1.污泥無害化處理處置新增量1.21萬噸/日，新增投資700億元

根據(jù)“水十條”的要求和前文提到的住建部《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》，污泥處理都被提到較高的地位，當(dāng)前的一些低端處理處置方式也將會得到更新。E20研究院《中國污泥處理處置市場分析報告（2016版）》估算“十三五”期末污泥無害化處理處置新增1.21萬噸/日。值得注意的是，污泥處置路線不同于餐廚，屬于百花齊放，檔次高低差別極大，據(jù)E20研究院的數(shù)據(jù)，單位投資從20萬—100萬元/噸（含水率80%的濕污泥）均有分布。取中值，2017年至“十三五”期末新增投資700億元。

2.污泥無害化存量資產(chǎn)可PPP市場化空間約4.2萬噸/日，可PPP市場化占比約60%。存量可PPP投資額約1900億。

大中城市擁有污泥無害化治理壓力且支付意愿較強，污泥無害化PPP市場商業(yè)模式相對比較成熟；然而，未被PPP市場化的部分可否形成足夠發(fā)展空間依賴于相關(guān)價費政策到位等。

但是，大量污泥處理設(shè)施在污水廠廠區(qū)內(nèi)自建運行，這部分存量單獨市場化不太容易。倒是這些存量項目很多不符合資源化的要求，或者無害化保障不夠，有升級的需求，而這些升級項目往往變成了另一種新增機會，我們把這些也歸入存量轉(zhuǎn)化。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有22個，總金額約為29億元，項目數(shù)落地率約為27.27% ，落地項目數(shù)6個；落地項目金額合計8億，項目投資額落地率28.84%。

污泥處理難在處置，這是個老生常談的問題。當(dāng)前主流路線主要是簡單的無害化、穩(wěn)定化，從長遠來看資源化是方向。但受制于價格機制不到位，政府支付能力弱，簡單處置方式占比高（簡單處理處置主要是板框壓濾脫水和填埋），后端資源化困難消納能力弱等原因，筆者并不是特別看好這類項目的潛在需求轉(zhuǎn)化成PPP項目的比例。這個，也可以從財政部PPP庫里數(shù)據(jù)反映出來的情況得到驗證。

三、結(jié)語

以上是E20 對環(huán)保PPP七個細分領(lǐng)域進行的系統(tǒng)研究，結(jié)合不同領(lǐng)域的建設(shè)運營特點、市場化程度、商業(yè)模式等進行全面且量化的分析，指出各自的難點和痛點，提出實操性的建議。實際上，有必要對所有PPP項目進行分類，考慮領(lǐng)域特點、區(qū)域分布、項目特性等因素，采用不同的方式加以差異化推進，將有助于促進PPP項目順利落地、提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，真正做到行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

數(shù)據(jù)整理：趙喜亮、安志霞

編輯： 李丹